中超揭幕在即，财政公平法案能否治愈欠薪顽症？｜法律专栏

中超联赛新赛季即将开打，重回球迷们期待的主客场。但令人沮丧的是，某些俱乐部深陷账务危机，欠薪问题严重，甚至以“球队解散，大家都拿不到钱”相威胁，拒绝付薪。

中国足协不得不发布《2023中国足球协会职业俱乐部准入规程》，未能清偿全部欠薪、拖欠国际仲裁纠纷产生的欠薪及违约金或赔偿金、违纪罚金的俱乐部，将无法通过新赛季相应级别联赛的准入关，一旦有球队无法解决欠薪问题，那就会被取消准入资格。这一要求应为联赛准入制度的一部分，用于对联赛俱乐部财务支出的管理。

更为详细的财政公平法案能否解决欠薪顽症，本文想从国外成功经验来探讨。

财政公平法案要求持续监控

欧足联（UEFA）旗下拥有一系列的赛事并率先实施俱乐部准入制度（Club Licensing System)，准入制允许或拒绝俱乐部参赛并对参赛俱乐部的财务进行监控。财政管理规则是足球赛事准入制的重要内容，没有达到要求的俱乐部不允许参赛，即使比赛成绩符合参赛标准。

中国足协也已在中超、中甲、中乙联赛中实施了准入审查制度，只有获得相应级别职业联赛的准入资格，方能参加联赛，而财务标准是准入制度的内容之一。

财政公平法案（Financial Fair Play Regulations）是准入制的核心，该规则实施多维度管理。一是采取准入制对俱乐部能否参加比赛加以控制，由各国足协进行审核；二是对俱乐部的运行持续监控（Club Monitoring），确保参赛俱乐部按要求运行，由欧足联设立专门机构实施管理。

这一规则涉及对俱乐部多方面的评估，包括基础设施的完备性、机构性质、雇员关系、医疗设施和青训计划等。在财务方面，主要考虑俱乐部的持续经营能力、资产流动性、逾期应付款、盈亏平衡、财务比率等。

赛季开始前，俱乐部不得因球员转会等事宜对其他俱乐部有逾期未付的款项，也不应对雇员欠薪或对税务机构有欠款，达不到这一要求不能参加新赛季的比赛。但有些俱乐部为了达到参赛目的，赛前想方设法满足上述要求，但后来财务状况不断恶化，无法继续发展。为此，欧足联财政公平法案中加入了持续监控的要求，对参赛俱乐部的状况进行监控。

成本控制的具体方法

财政公平法案的重要内容之一是成本控制，在对俱乐部的准入和监控过程中，应对盈亏平衡进行评估。职业体育与其他公司业务一样，遵循现金为王的原则，没有现金收入的支出难以为继。

职业俱乐部的现金收入主要来自四个渠道：一是资本投资，即股东投入的资本金，可用于公司的开支，在公司清算之前不得抽回；二是捐赠，由他人无偿给公司的赠与，公司可以自由使用这部分资金，但该收入缺乏稳定性；三是业务收入，包括门票销售收入、赞助收入、特许经营收入以及赛事转播收入等，应是支撑俱乐部运营的主要收入来源；四是借款，虽增加了公司的现金流，但需履行依据借款条件偿还的义务。

如果业务收入不能满足公司的支出，而是依赖资本投资、捐赠或借款解决现金流问题，俱乐部运营的可持续性会大打折扣。主要靠背后的金主提供资助的俱乐部，因丧失资助而濒临破产的情况屡见不鲜。

为了避免这类情况发生，欧足联在财政公平法案中要求参赛俱乐部在前三个赛季必须保持收支平衡。如果支出大于收入但差异小于500万欧元，视为可接受的差异，不违反收支平衡规则；支出超出收入500万欧元以上的，如果超出部分能由前两个赛季的盈余所弥补或完全由投资方填补亏空，也符合收支平衡的要求，但投资方对亏空的填补不应超过300万欧元。

收入包括门票、赞助和广告、转播权、商品特许经营和其他业务运行收入以及球员转会、财务收入、固定资产处置收益等，但与俱乐部无关的非足球项目收入不包括在内。支出包括商业运行成本、雇员福利、其他运行成本、球员注册费用的摊销或价值减损、球员转会至其他俱乐部造成的亏损、接受转会球员的成本、财务成本或红利支出等。对于关联机构交易中超出公平价值的收入或低于公平价值的支出，欧足联会根据情况要求俱乐部减少相关收入额或增大相关支出额以避免关联机构之间的利益输送使收入和支出的数额丧失真实性。

但用于青训或社区活动的支出、非货币支出、投入基础设施的财务成本及与俱乐部无关的非足球活动等支出，可不计算在俱乐部的支出范围内，鼓励俱乐部更多投入有利于发展的场馆建设、青训等项目。

成本控制的方法可要求俱乐部的支出不能超出收入，只限定总支出数额，不对球员的工资做任何限制，如果想用更高的薪水吸引高水平的球员，只能在其他方面减少支出。此外，还可采取与北美职业体育类似的“工资帽”或奢侈税制度。

“工资帽”包括固定、按收入设限和混合式三类。第一类要求工资总额不得超过某一数额，无论俱乐部大小；第二类是“工资帽”的限额与俱乐部的收入挂钩，总额不得超出收入的60%，允许收入多的大俱乐部球员工资支出多于收入少的小俱乐部；第三类由俱乐部根据自身情况选择固定数额的“工资帽”或采取收入60%的封顶额。

奢侈税是对突破“工资帽”的行为采取征收额外费用的做法，也就是说俱乐部可以超出“工资帽”支付人员的薪水，但应额外支付奢侈税，以经济手段限制俱乐部球员的薪水支出。

成本控制的合法性

成本控制措施的实施不仅是财务问题，也涉及法律问题，这些法律问题分为两类。一类是体育管理机构内部的法律问题：例如，俱乐部是否违反了相关规定？对处罚是否可以提出异议或上诉？另一类是外部的法律问题：例如，内部管理规则是否合法？是否可通过外部法律程序对内部裁决进行申诉？

首先，体育管理机构内部的成本控制规则应有自己的违规审查和处罚程序以及对违规处罚的申诉程序。如果违规审查或处罚不遵守这些程序，便可依据适用的规则进行申诉。再者，收入和支出应如何记账、与关联机构交易所产生的收入或支出是否高出或低于市场公平价格也会成为争议焦点，不同的结论与是否违反规则密切相关。

对于违规行为，体育管理机构内部分两个层级进行处理。第一个层级负责对是否违规做出判断和处理决定，对处理结果不服的，可向第二个层级申诉。例如，中国足协赋予纪律委员会处罚权，当事人对处罚结果不服的，可申诉至足协内部的仲裁委员会。

即使内部第二个层级部门做出了裁决，也还属于体育机构的内部决定，当事人仍有向外部法律机构申诉的权利。例如，对于国际足联做出的裁决，可上诉至国际体育仲裁院（CAS）；对中国足协裁决不服的，可向中国体育仲裁委员会申请仲裁。

外部法律机构的审核，不但要考虑是否确实违反了规定，还要看相关规定是否合法。即使违反了相关规定，也有翻盘的可能，因非法的规定可以不予遵守。成本控制措施限制俱乐部采取加大支出的方式自由竞争，因各俱乐部之间通过签订合同接受这一限制，属于阻碍竞争的协同行为；又因体育管理机构利用在该体育项目相关市场的支配地位实施这一限制，属于滥用市场支配地位的垄断行为。

但是，任何规则都会产生限制性。如果这种限制具有合法目的且采取的方式没有超出达到这一目的的限度（proportionality），便可得到反垄断法的豁免。成本控制措施旨在确保公平竞赛（level playing field）和俱乐部的可持续发展，目的具有合法性而且没有其他限制性更小的方式能达到同样的效果，在这种情况下，这一规则不违反法律规定。

结语

足球是公众关注的运动项目，商业化程度较高。过度商业化容易使这项运动背离初衷，处于不健康的状态。财务危机已经成为职业足球的顽疾重症，欧足联率先采取了联赛俱乐部的准入制、实施财政公平法案和成本控制措施，各国足球管理机构也相继效仿，加大了对俱乐部的财政监管力度。

财政监管规则也涉及法律问题。首先，对违反规则俱乐部的处罚应符合内部的实体性规定及审查和决定程序；对内部裁决不服的，还可诉至外部法律机构。外部法律机构不但对内部决定进行实体和程序审查，还会审核规定的合法性，对于不合法的规定可裁定不予遵守。